T.A.R. Veneto - Set. 09/03/2022 n. 414 - L'accesso civico generalizzato è cosa diversa dall'accesso documentale

Pubblicato il 09/03/2022

N. 00414/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01144/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1144 del 2021, proposto da
Italy Emergenza Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Rotigliano, Giuseppe Acierno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ulss 6 Euganea via E. degli Scrovegni n. 15 - Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Manuela Trivellin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cidas Soc. Coop. A R.L. Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Capotorto, Rosamaria Lo Grasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio Vision Società Cooperativa Sociale Consortile Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Corinna Fedeli, Dario Capotorto, Rosamaria Lo Grasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del diniego all'accesso alla documentazione amministrativa, disposto dall'Amministrazione con nota prot. n. 148083-U del 28/09/2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Ulss 6 Euganea via E. degli Scrovegni n. 15 - Padova e di Cidas Soc. Coop. A R.L. Sociale Onlus e di Consorzio Vision Società Cooperativa Sociale Consortile Onlus;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2022 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ex art. 116 CPA, Italy Emergenza Cooperativa Sociale (di seguito solo Italy Emergenza) ha chiesto l’annullamento del provvedimento dell’Azienda Ulss 6 Euganea di rigetto della domanda di accesso alla documentazione amministrativa dalla stessa presentata.

Italy Emergenza ha esposto quanto segue:

-di aver presentato, con pec del 13.9.2021, all’Azienda Ulss 6 Euganea istanza di accesso agli atti al fine di ottenere “1) documentazione amministrativa resa in sede di gara dal predetto Consorzio Stabile <Vision>, con particolare riferimento alla dichiarazione di cui all’art. 36, comma 5, d.lgs. n. 163/06 (“i consorzi stabili sono tenuti ad indicare in sede di offerta per quali consorziati il consorzio concorre”); 2) contratto di appalto”;

-i documenti richiesti erano relativi ad un servizio aggiudicato al Consorzio Vision ed eseguito, in parte, da Cidas - Soc. Coop. A R.L. Sociale Onlus (di seguito solo Cidas) quale impresa designata esecutrice, negli anni 2017, 2018 e 2019;

-in altra gara bandita dall’Azienda Ulss 5 Polesana – con aggiudicazione impugnata dall’odierna ricorrente - Cidas aveva espressamente dichiarato, ai fini della comprova dei requisiti di partecipazione, di aver svolto presso l’Azienda Ulss 6 Euganea il 52,97% del servizio nel 2017, il 52,72% nel 2018 e il 52,68% nel 2019;

-l’istanza di accesso è stata presentata sia ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013 (c.d. accesso civico), sia ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990;

- l’Amministrazione ha rigettato l’istanza sostenendo che “l’istituto dell’accesso civico non può essere concesso in materia di appalti pubblici, peraltro nell’ambito di una procedura in corso gestita da altra Stazione Appaltante. Si fa presente che l’interesse all’accesso civico è generalizzato a più soggetti e non ascrivibile alla sfera di interessi di unicità soggettiva”, senza considerare che l’istanza era stata avanzata anche ai sensi della l. n. 241/90 (e che nulla su tale punto è stato rilevato dall’Amministrazione) e che lo scopo dell’accesso civico sarebbe proprio quello di consentire un controllo diffuso sull’operato della pubblica amministrazione (art. 5, comma 2), senza alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente (art. 5, comma 3);

-l’accesso civico generalizzato, come chiarito dalla giurisprudenza, dovrebbe trovare applicazione anche alla materia dei contratti pubblici e, comunque, la ricorrente è titolare di un interesse diretto, concreto ed attuale alla conoscenza degli atti richiesti, che risulterebbero di primaria importanza per un corretto esercizio del diritto di difesa nel giudizio instaurato avanti il TAR Veneto.

Tanto premesso, la ricorrente ha chiesto di dichiarare l’illegittimità del provvedimento di diniego impugnato, ordinando l’esibizione dei documenti richiesti.

Si è costituita in giudizio Cidas chiedendo, previa contestazione delle censure avversarie, la dichiarazione di inammissibilità del ricorso e comunque la sua infondatezza.

Anche il Consorzio Vision si è costituito in giudizio, insistendo dell’inammissibilità e/o il rigetto del ricorso.

Infine, si è costituta in giudizio l’Azienda Ulss 6 Euganea, la quale ha eccepito l’improcedibilità del ricorso, considerato che l’accesso avrebbe ad oggetto gli stessi documenti che sono (ormai ad oggi “sono stati”), oggetto di verifica (successiva all’aggiudicazione), da parte dell’Azienda Ulss 5 Polesana; nel merito, ha comunque concluso per l’infondatezza del ricorso.

Le parti hanno depositato memorie difensive con cui hanno ribadito e meglio specificato le rispettive argomentazioni; sia Cidas che Vision, inoltre, hanno previamente evidenziato la necessità di integrare il contraddittorio perché gli atti richiesti riguarderebbero anche altre due consorziate (di Vision) esecutrici dei servizi messi a gara dall’Azienda Ulss 6 Euganea.

Alla Camera di Consiglio del 12 gennaio 2022, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Si può prescindere dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dalle parti resistenti, così come dalla richiesta di integrazione del contradditorio, atteso che il ricorso è infondato nel merito e va, pertanto, respinto.

Italy Emergenza ha presentato all’Azienda Ulss 6 Euganea una domanda di acceso agli atti, ai sensi dell’art. 5, comma 2, del D.Lgs n. 33/2013 e degli artt. 22 e ss. della legge nl 241 del 1990, premettendo che “L’istante ha partecipato alla procedura di gara bandita dalla ULSS 5 Polesana avente ad oggetto l’affidamento del servizio di trasporto sanitario non urgente (CIG 8572247A00); nell’ambito della predetta procedura, altro operatore economico (Cidas Soc. Coop. Sociale a r.l. Impresa Sociale) ha prodotto le due dichiarazioni qui allegate, l’una dello stesso concorrente, l’altra del Consorzio Stabile Vision; è interesse della scrivente accedere agli atti del relativo procedimento di gara conclusosi con l’aggiudicazione in favore del predetto Consorzio Stabile”; ha, quindi richiesto la seguente documentazione: “1) documentazione amministrativa resa in sede di gara dal predetto Consorzio Stabile, con particolare riferimento alla dichiarazione di cui all’art. 36, comma 5, d.lgs. n. 163/06 (“ i consorzi stabili sono tenuti ad indicare in sede di offerta per quali consorziati il consorzio concorre”); 2) contratto di appalto”.

Giova ricordare che, giusta la disciplina di cui agli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990, per “interessati” si intendono “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso”, che “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” e che “La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata”. In relazione a tali precetti, è stato autorevolmente rilevato che “La volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell'accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell'istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), così da permettere all'amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione <finale> controversa”; in questa prospettiva, è stato escluso “che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa l'appena descritto nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa” (Consiglio di Stato, A.P. 18 marzo 2021, n. 4).

Orbene, l’istanza di accesso presentata da Italy Emergenza risulta del tutto sprovvista dei requisiti sopra evidenziati.

L’odierna ricorrente, invero - che non era operatore economico che aveva partecipato alla procedura di gara in relazione alla quale è stato chiesto l’accesso documentale-, non ha corredato

l’istanza presentata all’Azienda Ulss 6 Euganea di adeguato apparato motivazionale, in quanto non solo ha totalmente omesso di rappresentare le ragioni che avrebbero giustificato l’acquisizione dei documenti richiesti e in che termini i medesimi sarebbero stati necessari ai fini della propria difesa, ma non ha nemmeno evidenziato l’esistenza di un giudizio (già instaurato o da instaurare) nell’ambito del quale la chiesta documentazione sarebbe stata funzionale alla propria difesa, essendosi limitata ad indicare di aver partecipato alla procedura di gara bandita dalla Azienda Ulss 5 Polesana e che Cidas aveva prodotto due dichiarazioni (allegate), per cui sarebbe stato sussistente l’interesse ad accedere agli atti del relativo procedimento.

Appare, dunque, evidente, la violazione della disciplina di cui alla legge n. 241 del 1990 sopra riportata. Pare superfluo aggiungere che le motivazioni dedotte dalla parte ricorrente (solo) in questa sede –in disparte ogni considerazione di merito sulle medesime - non possono sanare le gravi carenze dell’istanza di accesso presentata all’Azienda Ulss 6 Euganea.

Sotto tale profilo, pertanto, il ricorso non è fondato.

Le doglianze di Italy Emergeza non possono essere condivise nemmeno in relazione alla disciplina dell’acceso civico di cui all’art. 5, comma 2, del D. Lgs n. 33/2013.

Giova ricordare che il comma 2 dell’art. 5 del D.Lgs n. 33/2013, dispone che “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis”; il successivo comma 3 prevede che “L'esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente. L'istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione. (…)”.

Sulla scorta di tali previsioni, si è rilevato che l’accesso civico generalizzato è inteso come diritto di “chiunque”, senza essere sottoposto a limiti quanto a legittimazione soggettiva e senza oneri di motivazione circa l’interesse alla conoscenza, “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 3 agosto 2021, n. 5714; nello stesso senso anche Consiglio di Stato, A.P: n. 10/2020); il suo scopo, dunque, è solo quello di consentire una pubblicità diffusa ed integrale in rapporto alle finalità esplicitate dal menzionato comma 2 dell’art. 5 ed è “funzionale ad un controllo diffuso dei cittadini, al fine di assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa e di favorire un preventivo contrasto alla corruzione e concretamente si traduce nel diritto ad un'ampia diffusione di dati, documenti ed informazioni, fermi in ogni caso i limiti di legge a salvaguardia di determinati interessi pubblici e privati che in tali condizioni potrebbero essere messi in pericolo” (Consiglio di Stato, sez. V, 14 gennaio 2021, n. 60).

Si tratta, pertanto, di uno strumento che può essere utilizzato solo per chiare ed esclusive ragioni di tutela di interessi della collettività, ma non anche a favore di interessi riferibili, in concreto, a singoli individui o enti associativi particolari (in tal senso, Consiglio di Stato, sez. V, 6 aprile 2020, n. 2309; TAR Piemonte, sez. II, 15 luglio 2021, n. 744).

Proprio perché l’accesso civico generalizzato soddisfa un’esigenza di cittadinanza attiva, incentrata sui doveri inderogabili di solidarietà democratica, di controllo sul funzionamento dei pubblici poteri e di fedeltà alla Repubblica e non su libertà singolari (ragione per cui non può mai essere egoistico), consegue che l’accesso in questione “non è utilizzabile come surrogato dell’accesso documentale ex art. 22 delle l. n. 241/1990, qualora si perdano o non vi siano i presupposti di quest'ultimo, perché serve ad un fine distinto, talvolta cumulabile, ma sempre inconfondibile, che, alla luce delle ragioni esplicitate nelle istanze di accesso e nel ricorso, non è riscontrabile nella fattispecie di cui è causa” (TRGA Trento, 6 luglio 2021, n. 115). In altre parole, se è pur vero che il rapporto tra disciplina dell’accesso documentale ai sensi della legge n. 241 del 1990 e quella dell’accesso civico generalizzato deve essere letto secondo un canone di integrazione dei diversi regimi (Consiglio di Stato, A.P: n. 20/2020 cit.), l’accesso civico “non può costituire una sorta di lascia passare attributi al soggetto che, in base alla generale disciplina ex L. 241/1990, non sia titolare di una posizione giuridica tutelabile in relazione alla domanda di accesso” (TAR Lombardia, Milano, sez. I, 17 agosto 2021, n. 1939).

Ebbene, nel caso in esame, non è stata rappresentata (nemmeno in questa sede) né, soprattutto, è possibile rinvenire una finalità riconducibile ad un controllo diffuso dei cittadini delle funzioni istituzionali e dell’utilizzo delle risorse pubbliche, volto a soddisfare esigenze di trasparenza dell’azione amministrativa (nella specie dell’Azienda ULSS 6 Euganea), considerato che con l’accesso azionato è stata chiesta unicamente l’acquisizione di alcuni documenti relativi ad una procedura di gara aggiudicata da molti anni e interamente eseguita, né si è inteso operare alcuna verifica sulla corretta conduzione della medesima da parte dell’Azienda Ulss 6 Euganea.

Anche sotto tale profilo, pertanto, le censure di parte ricorrente non possono essere condivise.

In conclusione, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

Le spese di causa sono liquidate in dispositivo in base alla regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di causa che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento), in favore di ciascuna delle parti costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore