T.A.R. Campania - Sent. 27/09/2016 n. 4445
T.A.R. Campania Napoli Sez. II, Sent., 27/09/2016, n. 4445
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4760 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
D.A., rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Duello, presso il cui studio elettivamente domicilia in Napoli, Centro Direzionale Isola E/4 Pal. Fadim;
contro
Comune di Casoria, in persona del Sindaco, suo legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv.ti Giovanni Cresci e Mauro Iavarone e domiciliato, ai sensi dell'art. 25 c.p.a., presso la Segreteria del TAR Campania in Napoli, piazza Municipio;
per l'accertamento
dell'esistenza in capo al ricorrente di un titolo a costruire previgente al P.U.C. adottato con delibera di Consiglio Comunale n. 16 del 31.5.2012 ¬successivamente conosciuta - e per la declaratoria della inapplicabilità della classificazione "B2" - satura residenziale di fatto per abusivismo edilizi soggetta a Piano di recupero ai sensi dellaL. n. 47 del 1985 - alla domanda, prot. n. (...) del 19.6.2008, di permesso di costruire un manufatto produttivo - artigianale sul suolo sito in Casoria alla via Lampedusa, riportato in catasto al foglio 10 p.lla 718.
nonché per l'annullamento:
- (quanto al ricorso introduttivo) della delibera di adozione del P.U.C., nella parte in cui è stata assegnata al suolo di proprietà la destinazione "B2" ai sensi dell'art. 37, 4.2., NN.TT.AA.; e di tutti gli atti strumentali e istruttori e pareri tecnici relativi alla delibera di adozione n. 16/2012, se ed in quanto lesivi
- (quanto ai primi motivi aggiunti) della Delib. n. 111 del 19 settembre 2013, pubblicata sul B.U.R.C. n. 58 del 28.12.2013, con cui la Giunta Comunale di Casoria, recidendo la vigenza del P.U.C. già adottato con la Delib. n. 16 del 31 maggio 2012, ha adottato il nuovo Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.), assegnando al suolo riportato nel N.C.E.U. al foglio 9, particella (...) la destinazione Insediamenti Residenziali in contesto U4 - U4.R, delle relative NN.TT.AA. e delle norme di salvaguardia di cui all'art. 10 L.R. Campania n. 16 del 2004; e di tutti gli atti strumentali e istruttori e pareri tecnici relativi alla delibera da ultimo citata, se ed in quanto lesivi.
- (quanto ai secondi motivi aggiunti) del provvedimento prot. U 224 del 3.2.16, successivamente notificato, con cui è stata denegata definitivamente la domanda di permesso di costruire prot. n. (...) del 13.6.2008, avente ad oggetto la realizzazione di un edifico produttivo artigianale sul suolo, riportato nel N.C.T. al foglio di mappa n. 10 particella n. 718; e di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casoria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2016 il dott. Francesco Guarracino e uditi l'avv. Vincenzo Duello per il ricorrente e l'avv. Carlo Iaccarino, per delega dell'avv. Mauro Iavarone, per l'amministrazione intimata.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Con istanza prot. n. (...) del 13 giugno 2008 il sig. A.D. chiedeva al Comune di Casoria il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di un capannone a carattere commerciale artigianale, con uffici ed alloggio per il personale di custodia, su suolo riportato in catasto terreni al foglio di mappa n. 10, particella 718, ricadente in Zona "G" - Commerciale Terziaria di Supporto Autostradale del P.R.G. approvato con decreto del Presidente della Giunta Regionale e della Variante approvata con decreto sindacale del 16 novembre 1987.
Il Comune di Casoria, con nota prot. U/2842/PT del 21 dicembre 2009, gli comunicava l'esito favorevole della pratica e gli richiedeva gli importi dovuti per oneri concessori e costo delle aree da monetizzare.
Il sig. D'Andrea contestava davanti a questo Tribunale la quantificazione degli importi con ricorso n.r.g. 7033/2010, notificato il 16 novembre 2010.
Il ricorso veniva accolto da questa Sezione con sentenza n. 2745 del 24 maggio 2013, nella quale si riconosceva che la realizzazione dei parcheggi obbligatori, nella misura richiesta dalla legge, è esonerata dall'onere di pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione.
Nelle more di quel giudizio, il Comune, con delibera consiliare n. 16 del 31 maggio 2012, adottava il P.U.C., assegnando all'area la destinazione "B2" - satura residenziale di fatto per abusivismo edilizio, soggetta ai piani di recupero ai sensi della L. n. 47 del 1985 .
Con l'atto introduttivo del presente giudizio, notificato il 15 ottobre 2012, il sig. D'Andrea ha chiesto l'accertamento dell'avvenuto perfezionamento del procedimento di rilascio del titolo edilizio in data anteriore all'adozione del P.U.C., per effetto della comunicazione del suo esito positivo fattane dall'amministrazione con la suddetta nota del 21 dicembre 2009, e, in subordine, ha impugnato la delibera di adozione del P.U.C. nella parte relativa alla classificazione del proprio terreno; a sostegno della domanda di annullamento ha addotto che l'amministrazione avrebbe immotivatamente respinto in blocco la sua e tutte le altre osservazioni presentate dai proprietari incisi dal piano ed avrebbe omesso di richiedere, pur essendovi tenuto in qualità di comune situato in zona sismica, il necessario parere del competente ufficio tecnico regionale ai sensi dell' art. 89, comma 1, delD.P.R. n. 380 del 2001.
A seguito dell'adozione di un nuovo P.U.C. (con delibera di Giunta comunale n. 111 del 19 settembre 2013) che ha impresso all'area de qua la nuova destinazione urbanistica "U4.r - Insediamenti residenziali in contesto U4", il ricorrente, ravvisando un'incompatibilità della sua richiesta di permesso di costruire con le sopravvenute previsioni urbanistiche, ha proposto motivi aggiunti - notificati il 27 dicembre 2013 - per impugnare anche il nuovo piano, che ha censurato con quattro motivi di impugnazione per non avere l'amministrazione comunicatogli il provvedimento di sospensione del procedimento di rilascio del titolo edilizio in applicazione delle misure di salvaguardia (I motivo), nonché per l'asserito perfezionamento anteriore del titolo stesso (per le ragioni già prospettate nel ricorso introduttivo), per l'esistenza di plurimi profili di illegittimità della contestata scelta pianificatoria e, infine, per l'omessa acquisizione del parere ex art. 89, comma 1, del D.P.R. n. 380 del 2001.
Il Comune di Casoria ha resistito in giudizio con memoria depositata il 12 giugno 2014, negando l'incompatibilità tra le previsioni del nuovo piano e la richiesta di permesso di costruire, poiché tra le destinazioni funzionali previste per la destinazione urbanistica in questione le Norme Tecniche di Attuazione annoverano anche quelle di tipo produttivo, sia manifatturiero che terziario - commerciale.
Con provvedimento dirigenziale prot. U 224/PT del 3 febbraio 2016, infine, il Comune ha rigettato definitivamente la domanda di permesso di costruire assumendo la necessità del piano attuativo per il rilascio del permesso costruire in zona omogenea G del PRG vigente, sul presupposto - inespresso nel provvedimento (preceduto da un preavviso di diniego che non è stato depositato in giudizio), ma chiarito nei successivi atti difensivi del ricorrente - della intervenuta inefficacia delle misure di salvaguardia del PUC.
.Il ricorrente ha impugnato anche quest'ultimo provvedimento con un nuovo atto di motivi aggiunti notificato il 25 febbraio 2016, con cui, a mezzo del primo motivo di impugnazione, ne ha lamentato la contraddittorietà con la comunicazione del 21 dicembre 2009 di esito favorevole del procedimento, affermando ancora la natura provvedimentale di quest'ultima e l'assenza delle condizioni per la sua revoca o annullamento, e, con un secondo complesso motivo di censura, ha denunciato l'erroneità dei presupposti del contestato diniego.
Da ultimo, con memoria del 30 maggio 2016, il ricorrente ha rappresentato che, a seguito di parere contrario espresso dalla Provincia di Napoli, il PUC è stato rielaborato ed adottato nuovamente con deliberazione n. 9 del 28 gennaio 2016, assegnando all'area di proprietà del ricorrente una destinazione ancora incompatibile con quella in base alla quale è stata presentata l'istanza di permesso di costruire; tuttavia, la rielaborazione del PUC è avvenuta oltre il termine perentorio fissato dal regolamento regionale n. 5/2011 a pena di decadenza del piano medesimo: sicché, stante il venir meno degli strumenti urbanistici di cui trattasi, sussisterebbe l'interesse del ricorrente a veder annullato l'atto di rigetto della richiesta di permesso di costruire, derivando dall'eventuale accoglimento dei secondi motivi aggiunti il vantaggio concreto della realizzabilità dell'intervento di progetto e ritornando così attuali le censure compendiate nella impugnativa del diniego del 21 dicembre 2009.
Alla pubblica udienza del 5 luglio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
In limine e ai soli fini dell'attualità dell'interesse del ricorrente all'annullamento del diniego rispetto alla classificazione dell'area contenuta nel P.U.C. come rielaborato e riadottato nel gennaio di quest'anno, dal quale peraltro la stessa amministrazione comunale ha prescisso nel provvedimento da ultimo emesso per respingere la richiesta di permesso di costruire, questa Sezione ha già avuto modo di osservare come, dopo che con decreto presidenziale n. 411 del 30 luglio 2014 l'Amministrazione provinciale di Napoli aveva dichiarato il PUC non coerente con le strategie di scala sovracomunale restituendolo per la rielaborazione, la adozione del PUC modificato è avvenuta, con deliberazione del Commissario straordinario n. 9 del 28.1.2016, ben oltre la scadenza del termine stabilito, a pena di decadenza del piano stesso, dal regolamento regionale di attuazione per il governo del territorio del 4.8.2011, n. 5, sicché la nuova adozione del piano avrebbe richiesto il rinnovo dell'intero procedimento (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. II, ordinanza, 19 luglio 2016, n. 3622).
Nel merito, l'argomento principale del ricorrente, secondo cui il procedimento di rilascio del titolo edilizio si sarebbe concluso in via definitiva, a suo favore, con la comunicazione del 21 dicembre 2009, non è fondato.
Il Collegio non ignora l'autorevole orientamento del Consiglio di Stato che, nel tracciare la differenza con la mera comunicazione del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia comunale, ha inteso chiarire - confermando, peraltro, una sentenza di questa stessa Sezione - che, nel caso in cui la comunicazione fatta al privato abbia un contenuto riferito anche alla manifestazione di volontà di accoglimento della domanda, espressa dall'autorità competente, il rilascio del documento formale (in quel caso una concessione edilizia), pur necessario, diventa atto esecutivo e dovuto, a contenuto ricognitivo, destinato a contenere quegli elementi secondari (quali la determinazione degli oneri dovuti e l'indicazione dei termini di inizio e fine lavori) che incidono sull'efficacia del titolo abilitativo (cfr. C.d.S., sez. IV, 30 giugno 2005, n. 3594; cfr. altresì C.d.S., sez. V, 4 maggio 1998, n. 502).
Tuttavia, nel caso allora esaminato dal Giudice di appello, il Sindaco aveva formulato la comunicazione come atto di accoglimento dell'istanza, comunicando all'interessato che "a seguito dell'esame del progetto e di parere FAVOREVOLE espresso dalla Commissione Edilizia nella seduta del 4.3.92, la medesima è stata accolta alle seguenti condizioni e prescrizioni..." e apponendovi una clausola di chiusura ("contro la determinazione suddetta è ammesso ricorso in sede giurisdizionale al Tribunale Amministrativo Regionale, ai sensi dell' art. 16 della Legge 28.1.77 n. 10") giudicata significativa del carattere di definitività del provvedimento stesso, anche per il riferimento espresso all' art. 16 della L. 28 gennaio 1977, n. 10 (cfr. C.d.S., sez. V, n.3594/05 cit.).
Al contrario, nel caso in esame non sembra al Collegio che possa fondatamente sostenersi che con la nota del dicembre 2009 l'amministrazione abbia espresso la propria valutazione definitiva sulla domanda, consumando il relativo potere.
Non soltanto manca in quella nota un'espressa manifestazione di accoglimento dell'istanza (limitandosi sibillinamente, nel preambolo, a dare atto "che dall'istruttoria della pratica così come integrata e della normativa soprarichiamata, si evince che la pratica è conforme alla normativa vigente"), ma la stessa reca per oggetto una mera "richiesta integrazione" (ponendosi ancora nell'ambito endoprocedimentale) e, per un verso, si limita a comunicare che sono stati calcolati gli oneri e i costi da versare per il rilascio del permesso di costruire, puntualizzando che "per procedere al rilascio del P.d.C. in oggetto, è necessario che siano versati i seguenti importi i quali dovranno essere versati prima della stipula della convenzione", e, dall'altro, si rivolge ancora a chiedere "di precisare il numero del personale residente nel Comune di Casoria che si prevede di assumere in rapporto al numero totale del personale da assumere".
Ne consegue il rigetto di tutte le censure che, nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti, si basano su quella tesi, compresa la censura con cui - infondatamente dunque - si sostiene che il diniego di permesso di costruire adottato col provvedimento prot. U 224/PT del 3 febbraio 2016 costituirebbe atto di ritiro illegittimo, sotto qualsiasi forma, del titolo edilizio asseritamente già formatosi nel 2009.
Restano allora da esaminare soltanto le critiche mosse a tale diniego col secondo complesso motivo di impugnazione affidato all'ultimo atto di motivi aggiunti, poiché i PUC adottati nel 2012 e nel 2013 sono venuti meno nelle more, con conseguente improcedibilità delle domande formulate contro di essi.
Tale motivo non è suscettibile di accoglimento.
Il diniego di permesso di costruire è stato adottato dall'amministrazione sostenendo, in conformità alla più recente giurisprudenza di questa Sezione (TAR Campania, Napoli, sez. II, 11 settembre 2015, n. 4424), che nelle ipotesi in cui, per effetto di una edificazione disomogenea (anche abusiva), ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di recupero o completamento della zona, non è applicabile il principio giurisprudenziale secondo cui, prescindendo dalla preventiva redazione del piano attuativo prevista dal vigente strumento urbanistico, è consentito l'intervento costruttivo diretto purché si accerti la presenza sull'intero comprensorio di sufficienti opere di urbanizzazione primaria e secondaria, tale da rendere del tutto superflua o inutile la formazione dello strumento attuativo (essendo state completamente realizzate le finalità cui quest'ultimo è preordinato).
L'amministrazione ha, in ogni caso, sostenuto nel provvedimento che la verifica dello stato di urbanizzazione, primaria e secondaria, va estesa all'intero ambito che avrebbe dovuto essere pianificato nel dettaglio a mezzo dello strumento attuativo e che, nel caso di specie, dalla verifica effettuata in fase istruttoria sarebbe risultato che, sia per l'area in oggetto che per l'intero comprensorio in cui ricade, le opere di urbanizzazione primaria sono incomplete e le opere di urbanizzazione secondaria non garantiscono il rispetto degli standard minimi di spazi e servizi pubblici; ciò in quanto, se anche fosse vero che la zona è sufficientemente dotata di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di standard urbanistici in relazione alla destinazione d'uso commerciale prevista dallo strumento urbanistico generale, tuttavia, atteso che tale zona è stata oggetto di edificazione abusiva di tipo residenziale, già condonata o in corso di condono, di cui deve necessariamente tenersi conto, analoga sufficienza non si riscontra in relazione alla destinazione d'uso (residenziale) impressa di fatto alla zona in questione dalla diffusa attività edilizia abusiva consumata nel tempo, ai danni del territorio comunale ed in rapporto all'intero comprensorio.
Il ricorrente argomenta, in senso contrario, che, stante la omessa approvazione di strumenti urbanistici attuativi e della conseguente stasi nell'attuazione dello strumento urbanistico generale, lo stesso Comune ha approvato una serie di atti con i quali ha previsto, per attività strettamente produttive da localizzare nella zona omogenea G, la possibilità di edificare attraverso lo strumento della "concessione edilizia convenzionata", che il Comune ha precisato quando il grado di urbanizzazione può dirsi sufficiente (cfr. deliberazione Comm. Straord. n. 111 del 4 aprile 2006) e che lo stesso ha consentito che, in difetto del necessario grado di urbanizzazione, il privato possa proporre un progetto di integrazione delle opere di urbanizzazione da eseguire a proprie spese, scomputandole da quanto dovuto a titolo di oneri, ed ammesso la monetizzazione, in tutto o in parte, delle aree che devono essere cedute gratuitamente al Comune se non necessarie per integrare le urbanizzazioni esistenti.
La Sezione non ignora quanto riportato in una recente sua sentenza in merito alla disciplina urbanistica del Comune di Casoria, con riferimento al fatto che il funzionario provinciale incaricato, in quel giudizio, di una verificazione aveva "ritenuto di dover mettere in evidenza che "il Comune di Casoria, in considerazione della mancata approvazione di strumenti urbanistici attuativi e della conseguente stasi nell'attuazione del P.R.G., ha approvato una serie di atti con i quali ha previsto, per attività strettamente produttive da localizzare nelle zone D2 e G, la possibilità di edificare con intervento diretto in luogo della prevista approvazione di piani attuativi, attraverso lo strumento della "concessione edilizia convenzionata" (cfr. deliberazione di Giunta Comunale n. 195 del 13.09.2001, deliberazioni di Consiglio comunale n. 40 del 25.07.2002 e n. 9 del 28.02.2003, deliberazione di Commissione straordinaria n. 111 del 04.04.2006); tale possibilità veniva subordinata alla presenza delle opere di urbanizzazione da attestare attraverso una perizia giurata a firma di un tecnico abilitato, salvo verifica del reale grado di urbanizzazione a cura del competente ufficio comunale; in particolare, con la deliberazione di Commissione Straordinaria n. 111 del 04.04.2006, viene precisato che il "grado di urbanizzazione" debba essere ritenuto "sufficiente" se è comprovata almeno l'esistenza delle strade per il libero accesso al lotto, delle fognature sufficienti a ricevere gli incrementi degli scarichi delle acque piovane e reflue prodotte dal nuovo insediamento e di punti di approvvigionamento di acqua ed elettricità. La stessa deliberazione prevede inoltre la "monetizzazione" in tutto o in parte, delle aree che devono essere cedute gratuitamente al Comune se non necessarie per integrare le urbanizzazioni esistenti" (TAR Campania, Napoli, Sez. II, 14 gennaio 2015, n. 212).
Sennonché, quelle previsioni e quei presupposti sono stati qui invocati dal ricorrente in via puramente astratta, senza allegare e tanto meno provare che anche la richiesta di permesso di costruire di cui in questa sede si tratta fosse, in effetti, una domanda presentata ai sensi di quella disciplina ed idonea a soddisfarne le condizioni per il rilascio del titolo edilizio.
Ne segue il rigetto anche di quest'ultimo motivo di ricorso, impregiudicata ogni valutazione sulla validità ed efficacia delle citate delibere (revocate in dubbio nel provvedimento, senza che l'amministrazione abbia poi coltivato l'argomento), che non costituisce oggetto del presente giudizio.
L'esito complessivo del giudizio giustifica, peraltro, la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 4760/12), integrato da motivi aggiunti, in parte lo dichiara improcedibile ed in parte lo respinge. ---
Spese compensate. ---
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 luglio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Claudio Rovis, Presidente
Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore
Brunella Bruno, Primo Referendario